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許多開發(fā)商為了拿下項目，首先想到的是做一個規(guī)劃方案。他們認(rèn)為沒有規(guī)劃方案，不知道干什么，怎么能立項呢？是的，該問題想說的是，先做規(guī)劃方案，再立項申請。然而這正確嗎？

一、開發(fā)旅游水上樂園項目時，應(yīng)該先做規(guī)劃方案，還是先立項申請？

讓我們參考房地產(chǎn)項目立項所需的資料：

1. 到國土局辦理國有出讓地的土地手續(xù)；

2. 辦土地手續(xù)期間，土地儲備中心會統(tǒng)一到規(guī)劃局辦理規(guī)劃條件；

3. 具備工程咨詢資質(zhì)的工程咨詢機構(gòu)編制項目申請報告；

4. 具備節(jié)能評估能力的工程咨詢機構(gòu)編制節(jié)能評估報告；

5. 到環(huán)保局辦理環(huán)評批復(fù)手續(xù)；

6. 到地震局辦理抗震安全性評價意見；

7. 到該項目的行業(yè)主管部門辦理行業(yè)審查意見；

8. 項目單位的立項申請文件；

9. 項目單位的營業(yè)執(zhí)照和組織機構(gòu)代碼證。

該立項所需的資料中，第1、2條要求了辦理土地手續(xù)和規(guī)劃條件。許多旅游開發(fā)項目，特別是旅游景區(qū)建設(shè)項目，何來辦理土地手續(xù)和規(guī)劃條件，因為許多旅游開發(fā)項目用地是集體用地的耕地、果園、自留地、林地、草地、宅基地、荒山荒地和國有用地的林地/林場、農(nóng)場、牧場、荒山荒地、水域等，甚至自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)，不在城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃范圍內(nèi)，不完全按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法實施。比如在林業(yè)部門主管的自然保護區(qū)內(nèi)建設(shè)索道上下站管理用房、接待設(shè)施、游客中心（可能以其他項目名稱報林業(yè)廳/局審批）、游覽景點等和旅游相關(guān)的游覽和服務(wù)設(shè)施，不可能都要找國土資源主管部門審批建設(shè)用地，也不會去找發(fā)改委按照其要求的立項審批流程進行立項報批，更不用說準(zhǔn)確上述立項所需的資料。但是，并不是說旅游開發(fā)項目不需要立項報批，而是應(yīng)該根據(jù)不同項目尋找不同的審批流程。

所以說，要討論“先做規(guī)劃方案，還是先立項申請”，應(yīng)該根據(jù)不同用地所在的不同主管部門而定，且其立項報批的主管部門也應(yīng)該依此選擇不同的立項報批流程。但是，本文主要針對非自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國有林場/農(nóng)場/牧場等特殊用地范圍內(nèi)的旅游開發(fā)項目，按照發(fā)改委非限制行業(yè)項目的立項報批程序的旅游開發(fā)項目立項審批流程，進行系統(tǒng)性分析，以供旅游開發(fā)商參考。

二、立項申請應(yīng)準(zhǔn)備哪些材料？

上一個問題還沒有完全解決，通過提出“立項申請應(yīng)準(zhǔn)備哪些材料”這一問題，可以合并解決問題。該問題是在如下假定下提出的，即按照發(fā)改委非限制行業(yè)項目的立項報批程序，申請旅游開發(fā)項目立項審批。發(fā)改委首先對投資規(guī)模有個限定，一般不超過1000萬元（該投資規(guī)模限定不同地區(qū)存在差異）的項目直接編制項目申請表并提交項目介紹，即可備案；超過1000萬元（該投資規(guī)模限定不同地區(qū)存在差異）的項目，根據(jù)不同投資規(guī)模，需要具有相應(yīng)級別以上工程咨詢資質(zhì)的工程咨詢機構(gòu)編制可行性研究報告，一般超過1億元以上的，需要乙級以上工程咨詢資質(zhì)（甲級工程咨詢資質(zhì)可以全國通用）。其次，不同投資規(guī)模需要報不同行政級別發(fā)改委立項審批。

一般的旅游開發(fā)項目立項申請，需要聘請具有工程咨詢資質(zhì)的工程咨詢機構(gòu)撰寫項目可行性研究報告，經(jīng)旅游主管部門提交給發(fā)改委等相關(guān)部門，具體應(yīng)提交的資料包括：

1. 項目單位（企業(yè)）提出立項申請報告； 

2. 由具有相應(yīng)資質(zhì)的工程咨詢機構(gòu)編制的項目可行性研究報告；旅游主管部門關(guān)于該項目的審批意見；

3. 項目所在地城市規(guī)劃行政主管部門出具的項目規(guī)劃選址意見；國土資源部門（林業(yè)、海洋漁業(yè)部門）出具的項目用地（用林、用海）預(yù)審意見；

4. 環(huán)境保護部門出具的項目環(huán)境影響評價審批意見；節(jié)能評估報告（需工程咨詢資質(zhì)）或填寫《固定資產(chǎn)節(jié)能登記表》；企業(yè)營業(yè)執(zhí)照等其他資料。

在上述旅游開發(fā)項目立項申請所需的資料中要求“項目所在地城市規(guī)劃行政主管部門出具的項目規(guī)劃選址意見”，要求的是項目選址意見書，不需要規(guī)劃方案，即無需提交總體規(guī)劃方案可以立項。因此，不存在先做規(guī)劃方案才能立項的說法。但是，在實踐中，對于不在城鄉(xiāng)規(guī)劃的城區(qū)/鎮(zhèn)區(qū)范圍內(nèi)的旅游開發(fā)項目用地，一般開發(fā)商會先做個規(guī)劃方案，可以使總體規(guī)劃方案，或者概念規(guī)劃方案，拿著該規(guī)劃方案向政府匯報，地方政府及下屬各部門以規(guī)劃方案為依據(jù)來審批項目。

反思上述程序，本文認(rèn)為，許多旅游開發(fā)項目總體規(guī)劃方案編制不是旅游開發(fā)商的職責(zé)，而應(yīng)該是政府的職責(zé)，但是政府沒有動力機制去編制該規(guī)劃方案，而由旅游開發(fā)商推動該規(guī)劃方案編制工作，因為旅游開發(fā)商想投資開發(fā)該地塊，需要規(guī)劃方案。比如上面提及的千年皇后鎮(zhèn)項目，對于該上萬畝地塊，涉及國有林地、荒山荒地、水域和集體的耕地、自留地、村莊宅基地等用地，以旅游開發(fā)商名義上報該區(qū)域的總體規(guī)劃方案名不正言不順。在最新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法下，土地利用必須按照規(guī)劃實施，沒有規(guī)劃下何談建設(shè)項目選址是否符合規(guī)劃要求。因此，該項目的總體規(guī)劃應(yīng)該由旅游主管部門委托相應(yīng)級別以上旅游規(guī)劃資質(zhì)的旅游規(guī)劃設(shè)計機構(gòu)進行編制，并約束旅游開發(fā)項目申報旅游項目時復(fù)合該總體規(guī)劃的要求。

三、哪些旅游開發(fā)項目需要編制可行性研究報告？

依照上述所言，并非所有的旅游開發(fā)項目都需要編制可行性研究報告，而是根據(jù)項目所在用地主管部門、項目用地性質(zhì)、項目建設(shè)內(nèi)容及投資規(guī)模而定。

世界自然遺產(chǎn)、文化遺產(chǎn)保護區(qū)、自然保護區(qū)范圍內(nèi)，除了游覽設(shè)施和少量旅游服務(wù)設(shè)施，一般不允許建設(shè)項目，因此不存在向發(fā)改委申請立項報批項目，而是由相應(yīng)的主管部門審批建設(shè)內(nèi)容。在實際操作中，在上述保護區(qū)內(nèi)也有修建接待設(shè)施、索道等項目，投資規(guī)模在1000萬元以上的一般需要報縣級發(fā)改委審批或備案，超過3000萬元以上或5000萬元以上的投資規(guī)模（不同省份不同投資規(guī)模要求）需要上報市級發(fā)改委主管部門，超過1億元或3億元的，應(yīng)由省級發(fā)改委審批。

風(fēng)景名勝區(qū)、旅游度假區(qū)、重點文物保護單位、國家A級旅游景區(qū)的立項報批程序一般參照發(fā)改委規(guī)定的非限制行業(yè)項目立項報批，一般投資規(guī)模在3000萬元以上或者5000萬元以上的，應(yīng)由市級發(fā)改委審批，在1000萬元以上但不超過上一級發(fā)改委審批要求的投資規(guī)模，由縣級發(fā)改委審批，超過1億元或3億元的，應(yīng)由省級發(fā)改委審批。